解读《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2015〕59号文件加快转变农业发展方式的实施意见》
近日，山东省政府办公厅下发了《关于贯彻国办发〔2015〕59号文件加快转变农业发展方式的实施意见》（鲁政办发〔2016〕30号，以下简称《意见》），现解读如下：
一、出台背景
省委、省政府高度重视“三农”工作，姜异康书记在2014年全省农村工作会议上就提出：要加快转变农业发展方式，保持并不断扩大山东农业在全国的领先地位，实现由农业大省到农业强省的新跨越。郭树清省长在2015年全省农村工作会议上指出：加快推进农业现代化，最紧迫、最核心的任务是推进农业转方式调结构，走山东特色农业现代化道路。龚正副书记在2016年全省农村工作会议上强调：我省农业发展面临加快转变农业发展方式的挑战，必须坚持问题导向，主动应对困难和挑战。龚正副书记还就此听取了省农业厅的专题汇报。赵润田副省长对加快转变农业发展方式多次提出要求，并亲自主持会议安排部署我省农业提质增效转型升级实施方案编制工作。为贯彻落实好省领导的批示要求，省农业厅去年召开了全省农业转型升级现场交流会议，提出要把力量凝聚到加快转变农业发展方式的重点任务上来，进一步认清形势，增强责任感、使命感和紧迫感，创新思路，狠抓落实，不断开创我省农业农村经济发展工作新局面。
我省是农业大省，以占全国1%的水资源、6%的耕地，生产了全国7.6%的粮食、13.4%的蔬菜和9.6%的肉蛋奶。但这个巨大成就的背后，也付出了很大的代价。多年来以追求产量为主的生产方式，一方面农业资源长期透支、过度开发，资源利用的弦绷得越来越紧；另一方面农业面源污染加重，农业生态系统退化，生态环境的负重越来越大。农业发展面临资源条件和生态环境两个“紧箍咒”；农业生产成本“地板”和农产品价格“天花板”双重挤压；消费者对农产品多样化和质量安全越来越高的要求。面对新的发展形势，农业保供给、保收入、保安全、保生态的压力增大，加快推进农业发展方式转变，实现可持续发展，迫在眉睫、刻不容缓。
二、总体思路和主要目标
（一）总体思路。牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照省委、省政府的决策部署，把转变农业发展方式作为当前和今后一个时期加快推进农业现代化的根本途径，以稳粮增收、提质增效和可持续发展为目标，以构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系为重点，以发展多种形式的适度规模经营为核心，大力推进农业供给侧结构性改革，着力转变农业生产方式、经营方式、资源利用方式和管理方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，大力提升农业可持续发展能力，确保我省现代农业发展继续走在全国前列。
（二）主要目标。到2020年，转变农业发展方式取得积极进展，全省承包土地经营规模化率达到50%以上，畜禽标准化规模养殖比重达到85%，农民合作社农户入社率达到50%以上，农业科技进步贡献率达到65%以上，种植业耕种收综合机械化水平达到84%以上，农业可持续发展能力显著增强。
三、主要内容
（一）增强粮食综合产能是转方式的基础支撑。转变农业发展方式，绝不意味着放松粮食生产，绝不能削弱农业综合生产能力。《意见》提出要增强粮食综合生产能力。就是要确保饭碗任何时候都牢牢端在自己手中，夯实转变农业发展方式的基础。同时，《意见》提出实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略，保障粮食安全。在粮食产能增强、产量稳定的基础上，深入推进农业结构调整，统筹兼顾棉油、果菜、畜禽等重要农产品有效供给。“藏粮于地”就是要坚守耕地红线，加快划定永久基本农田，以高标准农田建设为平台，统筹整合国家千亿斤粮食产能建设规划、农业综合开发、现代农业生产发展等项目资金，集中力量改善农业生产基础设施条件，加快建设集中连片、旱涝保收高标准农田。加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。“藏粮于技”就是依靠科技进步，提高单产水平，推进粮食生产全程机械化，走内涵式发展道路。《意见》提出开展粮食增产基础理论和关键核心技术攻关，加快培育一批突破性粮食作物新品种，积极推进小麦玉米科技创新示范工程实施，培育小麦玉米超高产新品种。大力开展粮食高产创建活动，推广绿色增产模式，给粮食生产插上科技的翅膀。同时，要积极推进“粮改饲”试点，着力发展草食畜牧业，引导发展青贮玉米、苜蓿等优质饲草料，提高种植比较效益，促进粮经饲三元种植结构协调发展。加快“海上粮仓”建设，提升水产养殖业，做大渔业增殖业，优化海洋捕捞业，实现食品的多元化供给。
（二）提升品质和培育品牌是转方式的关键抓手。《意见》明确把“提高农产品质量安全水平”“大力实施农业品牌战略”作为加快转变农业发展方式的重点任务之一。《意见》提出要完善农业生产标准体系、农产品质量检验检测体系和农业综合执法监管体系，确保农产品质量安全。一是制定完善生产技术操作规程，全面提高农业标准化生产水平；二是加强省市县乡村五级监管队伍建设，健全完善区域性检验检测机构，严格农业投入品管理，健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系。三是加快农产品质量安全监管追溯体系建设，实现监管追溯平台互联互通和信息共享，强化农产品产地准出、市场准入检测。四是深入开展农产品质量安全县创建工作，到2018年实现农产品质量安全创建县全覆盖。《意见》提出要深入贯彻实施“齐鲁灵秀地、品牌农产品”战略，打造山东农产品整体形象。省委、省政府高度重视品牌建设，召开了全省品牌建设大会。对农业品牌建设，《意见》提出了明确要求。一是要建立品牌推进机制，加快培育农产品区域公用品牌和企业产品品牌。二是建立品牌农产品评价体系，发布知名品牌农产品目录，加大品牌宣传，加强品牌保护、传承和创新，支持各类经营主体申请品牌认证、著名商标、驰名商标。三是构建品牌农产品线上线下相结合的营销体系，筹建山东品牌农产品网上商城。四是扎实推进胶东半岛无疫区建设，引导企业开展生物安全隔离区建设，发挥无疫区品牌效益。
（三）加快创新驱动发展是转方式的核心动力。《意见》提出坚持科技兴农、人才强农，启动实施农业科技展翅行动，提升农业科技创新能力，开展农业重大应用技术联合攻关，强化关键领域技术的集成和协同创新，着力解决制约农业发展的重大科技问题。突出抓好以下三项工作：一是强化科技创新推广。加强创新团队建设，积极探索“农科教、产学研”结合的有效模式。加强基层农技推广服务体系能力建设，探索建立“创新团队+基层农技推广体系+新型农业经营主体”的新型农业科技服务模式，提升农技推广服务效能。二是实施新型职业农民培育行动，加大新型职业农民培育力度，到2020年，全省培育新型职业农民50万人，打造一支有文化、懂技术、会经营的新型职业农民队伍。三是抓好种业创新。加快推动现代种业发展，建设种业强省。鼓励种子（苗）企业兼并重组，优化资源配置，规范企业管理，扩大企业规模，做大做强一批育繁推一体化的大型骨干种子企业。强化种子企业技术创新主体地位，加强种业研发创新，整合现有育种力量和资源，培育种业企业研发机构，提高商业化育种能力。启动实施省现代种业提升工程，重点支持育种、繁育、试验、示范和相关育种平台建设。建立完善全省种子管理综合信息服务平台，逐步实现种子质量可追溯、信息可查询、数据可共享。
（四）发展适度规模经营是转方式的根本要求。《意见》提出要创新发展，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化、标准化水平。今年六月初我省17市农村土地承包经营权确权登记颁证工作全部通过省级抽查验收，为发展多种形式的农业适度规模经营夯实了基础。下一步发展适度规模经营，重点做好以下工作：一是依法推进土地经营权有序流转，有条件的地方可以根据农民意愿统一连片整理耕地，扩大耕地面积，提高机械化作业水平。鼓励各类农业经营主体开展多种形式的合作与联合，实现标准化、规模化生产。二是加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，加大扶持力度。《意见》明确在用地、金融、担保、抵押、补贴、项目等方面的扶持优惠政策要向新型经营主体倾斜。三是大力培育农业经营性服务组织。充分发挥基层农业公益性服务机构作用，围绕农业适度规模经营进一步拓展服务内容和范围。鼓励支持各类社会化服务主体开展多种形式的土地托管服务，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。积极开展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试点。同时，在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，积极探索其他行之有效的多种形式的农业适度规模经营模式。
（五）推进农村产业融合是转方式的有效途径。《意见》提出搞好农村一二三产融合试点工作，扎实开展农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程，依托农业龙头企业延伸产业链、完善供应链，形成有机衔接的全产业链，促进一二三产融合互动。这就要求在大力发展现代种养业的基础上，不断创新农业产业化经营。首先要加快发展农产品加工业，做强农产品精深加工，支持龙头企业加工设备改造升级，建设一批农产品加工技术集成基地，提高农产品加工转化增值率。其次是拓展农业的生态资源、农事景观、乡土文化等功能，强化农事体验、文化传承、休闲观光、田园养生、创意设计等开发，建设一批休闲观光农业园区，带动农业生产、农产品加工、农村服务业发展，促进农村三次产业融合和农民增收。三是创新农业发展新理念，加快发展农业信息化，实施“互联网+”现代农业提升行动，大力发展农产品电子商务，促进农产品产销衔接，推动农业生产向消费导向转变。四是推进国内外农业互动融合。统筹利用国际国内两个市场、两种资源，大力实施农业“走出去”战略，鼓励涉农企业到境外进行资源开发、生产基地建设、农产品加工等，带动农业装备、生产资料等优势产能“走出去”。拓宽农产品出口渠道，稳定扩大农产品出口。
（六）保障农业可持续发展是转方式的必然选择。《意见》提出要加大农业资源环境保护，大力发展生态循环农业，推进农业资源高效利用，保障农业可持续发展。在农业资源环境保护方面，重点开展农业面源污染整治行动，深入实施耕地质量提升规划，加快推进土壤改良修复、农药残留治理、地膜污染防治、秸秆综合利用、畜禽粪便治理、重金属污染修复六大工程。推广减量化和清洁化农业生产模式，减少化肥、农药使用量。深入实施测土配方施肥，提高有机肥使用比例和肥料利用效率。加强农药使用管理，推行精准施药和科学用药。建立病死畜禽无害化处理长效机制，强化专业无害化处理厂及配套收集体系建设。在发展生态循环农业方面，重点要因地制宜推广“畜沼果”、“畜沼菜”、“上粮下鱼”等生态循环农业模式。支持粮食主产区发展生态循环畜牧业，统筹种养规模和环境消纳能力，促进种养循环，农牧结合。实施生态循环农业示范创建工程和水生生物资源养护、“放鱼养水”工程，集成推广生态循环农业技术，打造一批生态循环农业典型模式。在农业资源高效利用方面，重点推广立体种植、适用间作套种等技术模式，因地制宜开展生态型复合种植，开发利用“四荒”地、房前屋后地块发展多种经营、庭院经济和休闲农业。大力发展节水农业，研发推广抗旱农作物新品种和节水设施设备，推广水肥一体化、水循环利用等技术，提高农业用水效率。推进农作物秸秆综合利用，加快秸秆收集储运体系建设，积极推广农作物秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化利用技术。推进畜禽养殖废弃物资源化利用，推广一批自然发酵、厌氧发酵、发酵床养殖、病死畜禽尸体无害化处理等技术，建设一批大型沼气、有机肥加工等示范工程。
四、保障措施
《意见》提出各级政府要进一步提高对转变农业发展方式重要性的认识，健全政府统一领导的工作推进机制，加强组织领导，强化顶层设计，突出规划引领，密切部门配合，形成工作合力。同时，明确了相关部门的职责。
